“三孩”政策之下如何破解“生不起”背后民生短板？

深度关注丨如何破解“生不起”背后民生短板

韩亚栋

7月26日，国家医保局官网发布消息称，已明确要求各地将参保女职工生育三孩的费用纳入生育保险待遇支付范围，按规定及时、足额给付生育医疗费用和生育津贴待遇；几天前，国家卫健委回应称，2021年5月31日之后，均可以生育三孩，女方生育三孩享受国家法定产假98天；人社部正在草拟开展女职工产假、哺乳假等权益专项执法行动工作方案。眼下，一揽子生育支持措施正在或即将落地。

《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》日前发布，作出实施三孩生育政策及配套支持措施重大决策，并从提高优生优育服务水平、发展普惠托育服务体系、降低生育养育教育成本三个方面，提出了10条配套支持措施。各有关部门纷纷行动起来。

生育是人类自我繁衍的手段，家庭孕育生命、繁衍后代，理应受到全社会的尊重和支持。近年来我国生育水平逐年走低，主要制约因素有哪些？“生不起”“养不起”的背后，折射出哪些民生短板？实施配套支持措施，又将如何减轻养育子女的家庭负担？

养育成本的快速提高是当下人口生育面临的主要矛盾，经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧等成为制约生育的主要因素

近年来，我国人口形势发生新变化，生育水平逐年走低。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，已经处于较低水平。总和生育率代表了一个国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数，国际上认为2.1的总和生育率是实现和维持代际更替的基本条件。对2021年上半年人口出生监测的情况显示，今年的出生人口和生育水平仍然会呈现走低的趋势。

当前，导致低生育率的一个重要原因，就是个人家庭生育、养育和教育子女的成本过高，使许多父母的生育意愿不能转化为实际的生育行为。中国人民大学人口与发展研究中心副主任、教授宋健告诉记者，随着生活水平的提高，优生优育成为社会共识。人们想的不是把孩子生下来就成，而是能供多好就供多好，高预期意味着高成本。

国家发展改革委社会发展司司长欧晓理表示，养育成本的快速提高是当下人口生育面临的主要矛盾，经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧等都成为“不愿生”“不敢生”等制约生育的主要因素。

育龄人群的经济压力，突出体现在“三育”负担上。宋健称，生育负担主要是生孩子的成本，生一个孩子的直接成本从几千元到几万元不等；养育负担因家庭而异，是家庭经济条件和父母育儿期望的具体体现；教育负担较为沉重，课外辅导、择校费用、学区房等一系列相关成本均与之相关。此外，经济顾虑还体现在就业的稳定性和住房的安全感上，安居乐业才有可能放心生育。

婴幼儿无人照料是制约生育的又一重要因素。“七普”数据显示，我国现在家庭户规模是2.62人，比“六普”3.1人又有下降，家庭抚幼养老功能在逐渐弱化。另一方面，现在0-3岁的婴幼儿全国有4200万左右。据调查，其中1/3有比较强烈的托育服务需求，但现在实际供给为5.5%左右，供给和需求缺口还很大。

工作家庭冲突是职业女性面临的难题，也是导致生育焦虑的原因之一。中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员杨舸解释，由于社会对女性家庭责任的期望远高于男性，可能导致女性在就业市场受到歧视的现象，有生育计划的女性可能在招聘环节被排除在外，已育女性可能在晋升环节受阻，这种风气反过来降低了女性的生育意愿。

武汉大学经济与管理学院教授成德宁告诉记者，父母生育子女的成本，既包括生育、养育、教育子女等直接成本，也包括父母因抚养和教育一个新增孩子带来个人晋升和获得收入的机会损失等机会成本。特别是在北上广深等一线城市，受教育程度高的职业女性，如果选择多育子女，个人职业发展、晋升和收入受影响更大，生育子女的机会成本更高。

减轻生育养育压力，是保障生育政策顺利施行的必要条件。“十四五”规划纲要首次提出“增强生育政策包容性”，强调“减轻家庭生育、养育、教育负担”。2021年5月，中共中央政治局审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，指出要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，提高优生优育服务水平，降低家庭教育开支。此次发布的《决定》重申，“将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，切实解决群众后顾之忧”。

优化生育政策，不仅仅是简单从二孩到三孩的数量调整，更重要的是全面部署配套支持政策

近年来，人民群众的生育意愿发生了显著变化，生育政策对生育行为的调控作用明显弱化。2016年1月1日，全面二孩政策正式实施，但出生人口数仅在当年显著回升，过后则出现四连降。

“全面二孩政策实施后，相当比例的家庭想生不敢生。”国家卫健委人口家庭司司长杨文庄说，养育成本快速提高，是当下家庭生育面临的主要矛盾，教育、住房、就业等相关经济社会政策成为影响家庭生育抉择的关键。

今年5月，国家在宣布实施三孩生育政策后，网上关于“生不起”“养不起”的反映比较集中。相关经济社会政策措施不配套、不衔接，是制约群众生育养育的痛点和难点。在宋健看来，生育养育的痛点和难点，实际上反映的是经济社会发展过程中的民生短板。

杨舸举例说，在一、二线大城市，备受关注的校外培训、学区房乱象不仅让家长苦不堪言，也损害了儿童身心健康成长。这一现象还体现在城乡教育资源分配不均衡上，由于农村基础教育仍然薄弱，经济条件宽裕又重视教育的农村家庭都愿把子女送入当地县城或中心城市就读，老人陪读现象普遍，引发学区房效应向小城市传导，显著提升了家庭教育的负担。然而这又不是简单的教育问题，而是社会问题在教育领域的反映。

为此，《决定》明确了将配套支持措施和三孩生育政策作为一个整体组合提出，要求将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，提出了覆盖全生命周期的一揽子支持举措。

国家卫健委副主任于学军认为，这次优化生育政策，不仅仅是简单从二孩到三孩的数量调整，更重要的是全面部署配套支持政策。“这是经济社会发展和保障改善民生的综合性的大政策。”成德宁认为，要实现优化生育政策目标，不仅仅是政策上放开三孩，而是要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，显著降低生育、养育、教育成本，这样才能满足群众多元化的生育需求，切实解决育龄夫妇的后顾之忧，释放生育潜能。

“‘三孩政策’能否起到提升生育率的作用，关键就在于其他配套支持措施的实施和生育友好社会环境的构建，推动生育政策与产业、税收、社保、住房、教育等其他社会经济政策配套衔接，增强公共政策对生育更广泛的包容性。”杨舸说。

在宋健看来，相比2013年的“单独二孩”和2016年的“全面二孩”政策，本轮政策调整力度更大，涵盖范围更全面，其中涉及的教育、医疗、住房、税收、就业等政策，几乎覆盖了基本民生的全部内容，必将以点带面撬动整个民生领域补短板。

开展父母育儿假试点，将婴幼儿照护费用纳入个税专项附加扣除，一揽子惠民政策合力破解“不愿生”“生不起”“养不起”难题

人们普遍关心有什么样的支持措施来减轻生养子女的家庭负担。《决定》第六部分围绕“降低生育、养育、教育成本”，提出了一揽子举措。比如支持有条件的地方开展父母育儿假试点；研究推动将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除；持续提升普惠性幼儿园覆盖率，适当延长在园时长或提供托管服务；推动放学时间与父母下班时间衔接等。

工作家庭冲突困境是影响职业女性生育意愿的重要因素，《决定》提出的一大举措是“支持有条件的地方开展父母育儿假试点，健全假期用工成本分担机制”。成德宁认为，这一举措贯彻性别平等的理念，着力扭转育儿是女性专责的观念，对于防止就业中的女性歧视意义重大。如果假期用工成本完全由企业承担，只有母亲有育儿假，会造成企业不愿意雇佣女性劳动力，从而产生就业市场的性别歧视。据来自欧洲国家的研究显示，父亲在育儿和家务方面承担份额的提升对生育水平起正向作用。

经济补贴是鼓励生育的常用措施。我国在2019年的个税新政中，已经将子女教育列入专项附加扣除范围，《决定》进一步提出，将“研究推动将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除”。杨舸认为，税收政策支持生育的改革空间还很大，随着条件的成熟，还可考虑将孕产期或哺乳期女性的收入损失、3岁以下儿童的抚养费均列入扣除范围；将子女教育专项附加扣除的定额计算方式转变为实际费用扣除方式，依据子女数量构建差异化的个人所得税扣除额等。

养育成本上，目前存在的一大问题是缺乏公共普惠性托育服务。年轻家长工作在身，有强烈的托育服务需求，但相应的供给还未跟上。国家卫健委将实施“十四五”普惠托育服务扩容和托育建设专项工程，扩大中央预算内投资，支持综合托育服务机构和社区托育服务设施的建设。实现到“十四五”末，使每千人的托位数从目前的1.8提高到4.5的目标。支持多元供给，鼓励有条件的用人单位在工作场所为职工提供托育服务，规范家庭托育服务健康发展，要调动国企、社会、资本等各类主体积极投入托育行业。

减轻教育负担是重要的生育支持措施。随着“三孩政策”落地，入园需求将进一步增加。教育部将会同有关部门，研究制定部署实施第四期学前教育行动计划，进一步提高学前教育普及普惠水平。到2025年，全国学前三年毛入园率要达到90%以上，并且要进一步提高普惠性幼儿园覆盖率。此外还将落实政府投入为主、家庭合理分担、其他多种渠道筹措经费的保障机制，加大对家庭经济困难儿童入园的资助力度。

过去，学生放学时间与家长下班时间不一致，造成“接孩子难”问题。教育部对课后服务专门作出部署：义务教育学校要确保今年秋季开学后，实现课后服务学校全覆盖；保证课后服务的结束时间与家长的下班时间相衔接，推出“5+2”模式，每周5个工作日开展，每天都要开展不少于2小时。

构建生育友好型社会，未来的政策空间还很大，既要立足当前解决好民生问题，也着眼长远促进人的全面发展

《决定》实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施。各有关部门正研究推出系列措施，解决生育养育教育难题。国家发展改革委将会同有关部门制定政策实施方案，进一步细化积极生育支持措施并确保落实；国家卫健委正在研究制(修)订保育师国家职业资格标准以及《托育服务机构建设标准》《家庭托育点管理办法》等文件；人社部将企业实施女职工特殊保护作为评定企业诚信等级标准；教育部出台规定支持开展课后服务、暑期托管服务等，为儿童青少年教育减负。

成德宁认为，“三孩政策”及配套支持措施最大的亮点是坚持系统观点，坚持促进生育政策与相关经济社会政策同向发力。“实际上，此次政策并非单纯着眼于实现增加出生人口数量、提高生育率的目标，而是兼顾多重政策目标，是放在全党全国工作大局、现代化建设全局中进行的谋划部署。”

低生育问题是发达国家普遍面临的难题，各国为此出台了很多生育支持政策，但成效不一，探索适合我国国情的生育支持措施尤为关键。杨舸表示，总体上来看，我国的生育友好制度建设才刚刚起步，构建生育友好型社会，未来的政策空间还很大。必须构建生育支持政策体系，通过激励相容的政策“组合拳”，鼓励适龄生育，减轻育儿焦虑，降低养育成本，推动实现适度生育水平。

以交通资源为例，杨舸说，为缓解环境压力和城市拥堵，小汽车的限行限购已经成为许多大城市的常规做法。儿童是私家车出行的主要使用者，大城市的汽车指标配置方案亦可向有未成年子女的家庭倾斜。北京于2020年开始实施以家庭为单位设定积分排序，逐步给无车家庭配置新能源汽车指标。可适当调整儿童积分权重，使部分公共资源向育儿家庭倾斜，以此传递对家庭生育的支持。

构建生育友好型社会，是实现我国从人口大国向人力资本强国转变，实现高质量发展、建设社会主义现代化强国的重要举措。“政策的直接目标是生育，但更重要的目标是养育和教育，既要立足当前解决好民生问题，也要着眼长远促进人的全面发展。”成德宁说。